在土地资源日益紧张的当下，如何实现城市空间的高质量发展，提高土地效率，打赢“拓空间”攻坚战，成为东莞城市规划工作的一个重大命题。
近日，东莞市自然资源局正式印发《东莞市密度分区技术标准（试行）》（下称《标准》），首次建立差异化的密度分区管理机制，将城市建设用地密度分区定为五个密度层级，综合考虑城市生态环境、空间组团、区位条件、交通条件、配套承载力条件等因素，制订出一套容积率计算标准和规则，改变以往“一刀切”的容积率标准。
按照《标准》，中心城区、松山湖和滨海湾三大片区，以及轨道站点TOD地区等城市重点发展区域的容积率将大为提高，部分区域容积率增长将超过%。
●南方日报记者郭文君叶永茵见习记者张仕婷统筹：郭文君
“一张图+一公式”精细管控容积率
从广深高速进入东莞大道，沿地铁2号线依次经过南城总部基地、东莞国际商务区和行政文化中心区，一派高楼林立的都市风光，一间间大型商业综合体内，吃、住、购、游、乐一应俱全。而不远处的水濂山与同沙水库，郁郁葱葱、波光潋滟，生态宜人的气息扑面而来。这样疏密有致的格局，让市民生活的便利距离拉近，又擦亮了城市的绿色生态底色。
经过40年的高速发展，东莞的土地开发强度已经逼近生态极限，空间发展的制约，成为目前东莞发展最全局、最深层次的制约之一。如何以生态空间山清水秀、生活空间宜居适度、生产空间集约高效，推动城市空间的高质量发展？这是东莞自然资源人一直在思考的命题。
“二维空间是一个城市的建设面积，三维空间则是城市的建设总量。”东莞市自然资源局详细规划科负责人表示，东莞土地资源紧张，城市发展不可能一直在二维平面上“摊大饼”扩张，需要向立体三维要空间。密度分区其实就是用地容积率分区，所指向的正是城市三维立体开发的问题。
与以往“一刀切”确定容积率的粗放管理模式不同，《标准》构建了“一张图+一公式”为核心内容的管控机制。政府通过密度分区这根指挥棒，以分级分类的方式精细管控容积率，从而调控城市发展方向、引导城市建设空间布局。
其中，“一张图”是指密度分区图。市域密度分区指引图由市自然资源局结合生态保护、历史文化、轨道交通及土地价值等因素，将全市域分为高、中、低三个层级，其中高密度区约占全市建设用地的30%—35%、中密度区域约占65%—60%，低密度区约占5%。各园区、镇街密度分区图则将结合正在开展的国土空间规划一并开展，在市域密度分级指引图的指导下，按密度由高到低细分为密度一区到密度五区共五个层级。
在市域密度分区指引图上可以发现，东莞三大中心区——中心城区、松山湖和滨海湾——作为东莞发展的重点区域，呈现密度级最高的红色。其余的红色高密度区域则分布于各镇街的轨道TOD站点附近。
在密度分区图确立的基准容积率的基础上，还制定了一套容积率计算公式，加入了组团特征、规模、道路、轨道站点和特别政策五大修正系数。
基准容积率体现了东莞对用地功能的分类管控。其中，大幅提升商业办公、新型产业、工业、仓储用地建设强度，特别是对于商业办公用地将不设容积率上限。再算上修正系数，重点区域商业用地的容积率将大幅度提升。以城区处于密度一区TOD区域的商业项目为例，容积率将翻番，增长约%，非TOD的一般区域也将增长65%。
《标准》将东莞工业用地的基准容积率定为2.0—4.0左右，与国内先进城市水平看齐；新型产业用地的容积率则为3.0—5.0。对应相应的修正系数，重点区域的新型产业容积率还可进一步提升，实现轻型生产设备“工业上楼”，从而推动制造业的集约发展。
上述负责人表示，“实施密度分区后，将建立起公开透明、科学合理的容积率管控标准和计算指引，给予市场明确预期。”
《标准》背后体现的政策导向也得到了专家的认可。中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江认为，过去“铺开式”“摊大饼式”的城市发展让东莞面临着空间压力和土地资源瓶颈，如今东莞产业发展逐渐向高端制造攀升，先进制造业成为东莞的新标签，此类产业没有大规模的生产线，规模不大但环节较多，适合“工业上楼”的精细化管理，可以在不同的楼层分布不同的生产环节，向天空要空间。
“这也是工业集群化的表现之一，在工业互联网的背景下，工业技术、流程管理、质量监控等环节可以进行拆分，不要求在同一个地方进行加工生产。”林江表示，“先进制造的特点决定了它已经超越了过去追求规模的阶段，向精细化方向发展，完全可以实现向空间要价值。”
可以预见，在不久的将来，在东莞的重点区域，将有更多刷新天际线的摩天大楼拔地而起，也将有更多高楼里传出机器响动。
既集约利用土地又保证生活品质
“香港有那么多的高楼大厦，把三维空间的开发强度做到了极致，同时人居环境也很好，该保留的生态都很好地保留了下来。”东莞市自然资源局详细规划科上述负责人表示，这种疏密有致的城市发展格局非常值得东莞借鉴。
《标准》突出了东莞空间组团特色差异的理念。比如滨海湾新区作为全市参与粤港澳大湾区建设的重要发展平台，开发强度将适当提高，因此组团特征修正系数最高，中心城区、松山湖和临深片区其次。而水乡片区以打造生态文明建设示范区、优质生活圈为特色，开发强度则适当控制。
东莞中原地产战略发展中心总经理车德锐认为，密度分区的做法符合东莞当下的实际情况，这也是土地合理利用的表现之一。“密度分区可以按照东莞各个镇街、片区的实际情况定制不同的策略，开发不同的项目，多做城市配套，控制土地的使用，让土地利用合理化。”
同时，顺应城市格局从沿公路发展到向沿轨道发展的转变趋势，《标准》还突出了轨道站点土地价值提升的理念。对于TOD规划项目，根据地块周边轨道站点类型及覆盖情况，赋予较高的修正系数，由此引导城市发展向轨道站点周围集中，以实现交通服务效率最大化，让市民的生活更便捷。
以香港的规划理念为例，让80%的工作人口和居住人口都要在地铁站的米范围内，就是步行可达的范围内。
密度分区后，在东莞城区、松山湖以及临深片区的TOD区域，居住用地容积率最高将增长65%，滨海湾片区可能还更高。这意味着，未来东莞大量的人口将聚集于轨道站点附近居住。
执行密度分区向三维发展要空间，并不意味着东莞将无限制地盖高楼大厦。与广州、深圳等特大城市的高强度、高密度形态不同，东莞空间形态整体疏朗，生活环境舒适，密度分区既要提升土地的集约利用水平，又要保证生活品质，体现地方特色和城市竞争力。
为了满足人们对于居住环境宜居舒适的需求，密度分区对居住用地提出了适度提高的原则，并设置了容积率上限。同时，《标准》的修正系数还鼓励构建小街区密集路网，提升交通微循环及步行舒适性。
在市域密度分区指引图上还可以看到，全市自然保护区、森林公园以及水源保护区周边，分布着一批绿色的低密度区域。“我们特别在对生态人文空间强制保护的基础上，将生态环境敏感的周边地区，如水源保护区、自然保护区和森林公园周边，定为低密度区，以充分保障生态效益发挥。”上述负责人表示，“按照新标准，这些低密度区的容积率将低于目前执行的标准。”
密度分区背后的城市经营逻辑
除了生态因素之外，东莞在此次密度分区工作中，还特别强调容积率提升背后的公共设施配套支撑。
以居住为例，根据测算，每增加10万平方米的居住建筑量，新增人口约人，需新增九年义务教育学位个，每年需投入教育经费约万元，这还不包括学校建设的费用。“如果没有这些公共设施的投入，就不足以支撑高密度人口的需求，就会影响城市的品质和土地的价值。”市自然资源局详细规划科负责人表示。
“把容积率比作是树，那公共配套设施就是根，根不够强大，树就要倒。”上述负责人打了个形象的比方，“所以，容积率的提高必须要建立责、权、利对等的机制。”
目前，东莞在公共设施配套建设上，还存在一定的短板。“对比在轨道、道路、资源保障以及水污染治理等城市基础设施投入，深圳是东莞的2倍多，这还没有算上在教育、医疗、养老、公园等方面的公共配套投入。”
该负责人表示，在控规编制和调整论证时，提高容积率必须同步增加公共设施配套，如教育设施方面，每增加0人需增加45个幼儿园、95个小学、40个初中和25个高中学位。对于文化、医疗、养老设施以及社区公园、停车场等公共设施，也提出了相应的配置标准，并按照5分钟、10分钟、15分钟生活圈的服务半径要求，鼓励多种设施集中、复合建设形成“一站式”邻里中心。
在此次的密度分区中，还特别强调通过校核引导城市承载力。公共设施充足、交通条件优越、市政供给能力强的区域，优先提高开发强度。反之，公共服务设施承载能力不足的区域，则控制开发强度。同时，还鼓励公共设施建设集约用地、提高开发强度以增加公共服务供给，对于公共设施容积率采取按需赋值。
“我们希望东莞的基础设施建设、城市品质提升、土地价值提升和财政收入增长四个方面能形成良性互动的局面。”上述负责人表示。
针对东莞打造粤港澳大湾区先进制造业中心的发展定位，车德锐也提出建议，可以在产业园建设中实现“产城人”相结合的模式，让公共配套资源最高效地利用。“以前工业园只能满足大规模生产的需求，难以满足生活的需求，现代产业园可以成为一个个‘小城市’，部分解决生活配套问题。”他表示，“当地政府不能单纯靠市场化运用，而脱离镇街未来规划情况，应该根据当地产业的优势，做好前期产业园的调研，勾勒符合产业未来发展的蓝图。”
■一线走访
制造业工厂在
摩天大楼“安家”
驾车沿着松山湖大道寮步段行驶，松湖智谷产业园几栋崭新的玻璃幕墙大厦颇为显眼，拥有立体绿化的生态建筑与周边形成鲜明对比。更令人惊讶的是，这些大楼并非普通的现代化写字楼，而是一座座摩天工厂。
东莞密度分区新规提出，提高工业用地和新型产业用地的基准容积率，推动制造业走上集约化发展道路。松湖智谷产业园正是第一批探索者。在这里，园区建设摩天工厂、提倡“工业上楼”，向天空要空间，深挖土地效益；同时形成了“生产、生活、生态”融合发展的新型产业综合体，吸引高端要素不断聚集，成为产业发展的加速器。
“工业上楼”实现集约化生产
走进松湖智谷产业园一期7楼，是东莞市佰盈体育科技有限公司（下称“佰盈科技”）所在地。在佰盈科技的研发设计中心，记者第一眼就看到了一台宽6米、重约2吨的切割机。这样的重型机器是通过园区特殊的空间设计“运上”高层厂房的，于过去传统的厂房而言，运载这种重型的机械设备上楼是难以想象的。
佰盈科技副总经理曾德说，公司是今年11月从江西搬过来的，由于企业研发类工作人才对办公环境、城市氛围、配套设施的要求，公司希望在华南地区寻找一个地方“安家”。在多番考察后，公司选择在东莞松湖智谷“上楼”了。这里不仅能满足研发人员所需的配套环境，也能提供工业厂房所需要的硬件配套，非常符合企业的实际需求。“接下来，公司还将江西的生产车间也搬来这里。”曾德说。
东莞市光宇实业有限公司董事长王骞更是迫不及待把工厂搬到这里。“产业大厦可自由分割，最大承重是0公斤/平方米，大型机器可以通过吊装平台上到10楼、11楼进行生产、组装，一楼也有公共卸货及仓储平台。”王骞说，“而且松湖智谷产业链功能较为齐全，你的上下游，就在隔壁那栋楼。”
松湖智谷产业园副总经理龙俊介绍，产业园的空间设置和硬件装配可以适应制造业企业批量生产的需要，高楼层照样可以开工生产。
松湖智谷以智造制造和电子信息为核心产业，目前已经培育出电子信息全生态链和机器人两大产业链。在龙俊看来，“工业上楼”也是密度分区政策的一种表现形式，是实现制造业集约化发展、高质量发展的路径之一。
打造“产城人”融合的新型社区
去年，东莞正式印发了《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》，旨在进一步规范东莞市新型产业用地管理，建立一套适应新型产业加快发展的管理机制，打造一批“生产、生活、生态”融合发展的新型产业综合体，以高品质空间吸引创新要素加快集聚。
总投资约亿元的松湖智谷产业园，正是以“工业大厦+研发中心”的复合标准建设的新区产业综合体。作为新型产业用地，松湖智谷的平均容积率达到了3.75，最高为4.5，大大高于一般工业厂房的容积率标准。“工业大厦+研发中心”的定位得到了市场的认可。目前，松湖智谷产业园的入驻率高于松山湖园区内部分单纯只有研发类功能的办公场所。
同时，这类新型产业社区更注重优质环境的打造，这改变了过去人们对于传统工业园区的印象，满足了先进制造业和高技术制造业企业中的研发、技术人员对优质工作环境的要求，实现了功能复合、设施共享，适宜创新人才的创业、生活与交流。
富士康的一级配套商——深圳市华新贝尔科技有限公司于去年12月将总部基地和生产研发基地转移到这里，公司正是看中了东莞的发展前景和产业园舒适的环境。
“这里环境真好！”站在松湖智谷8楼的厂房内，俯瞰窗外优美的景色，中铭谷智能机器人（广东）有限公司总经理王鑫兴奋不已，憧憬着在这里大干一场。
为了推动园区“产城人”实现融合，松湖智谷参考了新加坡空中花园的设计，在摩天工厂之间设计了四个贯通双层的空中花园。“因为低楼层的窗外景观相较于高楼层稍微逊色，企业的员工、工厂的工人在工作闲暇的时候也可以出来透透气。”龙俊表示。
佰盈科技就位于爬满绿植的“空中花园”里，人置身其间感到非常舒适。“以前上班的工业区到处都是厂房，下班后都不知道去哪里放松，而这里环境很好，且配套逐渐完善，下班后可以在园区的公园里走走，真的很舒服。”公司员工小黄说。
正在建设的产业园B区，一栋高端人才公寓已经封顶，另外一栋米高的高层地标建筑中，设置有健身场所、生活超市等，未来还将引进教育及医疗等配套设施。
“这里不是一个简单的产业园，未来将更像是一座小城，工作和生活可以相互融合。”东莞市鑫拓智能机械科技有限公司董事长邹赞成说。
■名词解释
“一张图”
指密度分区图。市域密度分区指引图由市自然资源局结合生态保护、历史文化、轨道交通及土地价值等因素，将全市域分为高、中、低三个层级，其中高密度区约占全市建设用地的30%—35%、中密度区域约占65%—60%，低密度区约占5%。各园区、镇街密度分区图则将结合正在开展的国土空间规划一并开展，在市域密度分级指引图的指导下，按密度由高到低细分为密度一区到密度五区共五个层级。
“一公式”
指在密度分区图确立的基准容积率的基础上，制定了一套容积率计算公式，加入了组团特征、规模、道路、轨道站点和特别政策五大修正系数。